Oslos vannforsyning blir dyrere enn planlagt. Dette har utløst anklager om at byrådet ikke har informert bystyret som de skal. Her er en sammenstilling av informasjonen bystyret har fått om prosjektet.
Prosjektet bygges fordi staten har pålagt Oslo å sørge for et byen har en reservevannforsyning. Ny reservevannforsyning har blitt vurdert i over 50 år, men det var først under dette byrådet at en sak til bystyret ble fremmet og som fikk flertall.
Mattilsynet har pålagt Oslo kommune å ha en ny reservevannforsyning klar innen 1.1.2028. Etter denne datoen vil det påløpe dagbøter, trolig en million per dag, om ikke mer.
Bystyret vedtok kostnadsrammen for ny vannforsyning til Oslo 13.november 2019. Ekstern kvalitetssikring KS2 satte styringsrammen (p50) til 10,9 milliarder og kostnadsrammen (p85) til 12,5 milliarder kroner.
Grunnet uforutsette kostnadsøkninger i markedet må bystyret ta stilling til og eventuelt vedta byrådets forslag om å øke styringsrammen til 15.7 mrd og kostnadsrammen til 17.7 mrd.
For å unngå at Mattilsynets frist ikke overskrides og unngå forsinkelser senere i prosjektet som vil gjøre det enda dyrere, er byrådets vurdering at vedtak må fattes før 1. juli slik at signering av kontrakt for entreprisen på råvannstunnel (E5) kan skje iht. oppsatt fremdriftsplan.
Investeringsregimet til Oslo kommune, som kom på plass etter byggeskandalen i Holmenkollen, er opprettet for å sikre bystyret kontroll med prosjekter med tilhørende kostnadsramme.
Alle offentlige prosjekter over en viss størrelse skal gjennom kvalitetssikring av estimater.
Investeringsregimet setter opp to rammer for investeringsprosjektet; styringsramme p50 (mest sannsynlige kostnad) og kostnadsramme p85 (sannsynlig kostnad pluss en buffer for usikkerhet i prosjektet). P50 betyr at det er 50% sannsynlighet for at prosjektet kan gå over eller under styringsrammen. P85 betyr at det er 85% sjanse for at prosjektet vil holde seg innenfor den vedtatte kostnadsrammen, og at det 15% sjanse for at det vil gå over.
Det er utarbeidet en norsk standard for hvordan man fastsetter p50 og p85 i investeringsprosjekter.
Et helt sentralt poeng i investeringsregimet er at bystyret delegerer fullmakter til byrådet til å håndtere kostnadene i prosjektene etter at det er vedtatt av bystyret.
Byråden delegerer det operative ansvaret for gjennomføringen av prosjektet til etat eller foretak som har ansvar og fullmakt til å inngå de kontrakter som er nødvendige for å gjennomføre prosjektet innen styringsrammen (P50).
Dersom etaten vurderer at det er fare for at styringsrammen (p50) kan bli overskredet skal saken tas opp med byrådsavdelingen. I en slik situasjon, har etaten og byrådsavdelingen to alternative løp.
Alternativ 1. Dersom konklusjon/vurdering er at bruk av p85 vil være tilstrekkelig for å få prosjektet i havn, er det ikke på et slikt tidspunkt nødvendig å informere bystyret fordi bystyret har delegert fullmakten til å utløse usikkerhetsavsetningen til byrådet/byråden.
Alternativ 2. Dersom etaten vurderer at tilbudet som er mottatt og som ligger høyere enn antatt medfører uunngåelig kostnadsøkning, og der etatens vurdering er at det ikke er sannsynlig at vedtatt kostnadsramme (p85) for prosjektet ikke vil holde, det vil si overgå prosjektets usikkerhetsavsetning, må ansvarlig byråd vurdere etatens innspill før saken evt fremmes for bystyret.
Det betyr at det må avklares om det er mulig å gjennomføre kutt slik at prosjektet likevel kan gjennomføres innen kostnadsrammen. Byrådsavdelingen må også få avklart om etatens innspill kan legges til grunn for sak for bystyret om utvidelse av kostnadsrammen, dersom det skulle være nødvendig. I enkelte saker gjennomføres det da også ekstern kvalitetssikring av etatens innspill, som i dette tilfellet, for å kunne ha tilstrekkelig trygghet for at saken som legges frem for bystyret er tilstrekkelig utredet.
Hvis man ser på formuleringen i kommuneloven (§13.1) så er det ingen tvil om at byrådet plikter å gi kommunestyret riktig og fullstendig informasjon i saker som sendes bystyret til behandling. I praksis betyr det at bystyret skal ha samme informasjon som byrådet hadde som grunnlag for vedtak.
Byrådet plikter også å formidle faktiske eller rettslige forhold som har sentral betydning for iverksettingen av vedtaket. Informasjonsplikten gjelder altså både før vedtak og under iverksetting av vedtak. I forarbeidene til loven ( Prop. 46 L (2017-2018) punkt 9.4.4 side 62) der informasjonsplikten er omtalt heter det også: «Det er viktig å understreke at ikke enhver ny opplysning som kommunedirektøren (byrådet i Oslos tilfelle) blir oppmerksom på, utløser denne plikten».
Om informasjonsplikt i denne saken
I denne saken er spørsmålet som stilles hvorvidt bystyret har blitt informert raskt nok, eller om byråden burde ha informert bystyret på et tidligere tidspunkt, og dermed har brutt informasjonsplikten.
I diskusjonene i bystyret de siste månedene og årene har informasjonsplikten ved flere anledninger blitt omtalt på en måte som kan forveksles med en slags umiddelbar varslingsplikt.
Byråd for miljø og samferdsel har arbeidet med saken ut fra at bystyret måtte fatte (nytt) vedtak. Det er gjennom Byrådssaken at byråden har oppfylt sin informasjonsplikt og plikt til å legge fram et korrekt og fullstendig beslutningsgrunnlag.
Saken kan også tolkes som å gjelde iverksetting av vedtak, og at bystyret derfor har rett på informasjon uavhengig av at byrådet kan komme til å ville tilrå nytt vedtak.
Her har man lagt til grunn at også i saker som gjelder informasjon av betydning for iverksetting av vedtaket, har kommunedirektøren / byrådet plikt til ikke bare å gjøre oppmerksom på forhold av betydning, men også å gjøre rede for om informasjonen faktisk har betydning for iverksetting av vedtaket og hvordan ny informasjon påvirker iverksetting av vedtaket.
Informasjonsplikten innebærer ikke å kun videreformidle informasjon, men også å vurdere riktigheten og konsekvensen av informasjonen, slik at bystyret har grunnlag for å agere på grunnlag informasjonen.
Det viktigste datoene er som følger:
Se vedlagt detaljert tidslinje for utdypende informasjon.
Hvorfor var det slik at Vann- og avløpsetaten ikke inkluderte informasjon at prosjektet lå an til å gå utover kostnadsrammen i sin årsberetning for 2020? Og hvorfor sa ikke Vann- og avløpsetaten noe om kostnadsutfordringer prosjektet i møte med Samferdsels- og miljøkomiteen 7. april?
Alle årsberetninger fra etatene handler om regnskap og aktivitet for foregående år. I 2020 så visste ikke VAV sikkert om prosjektet fortsatt kunne leveres innenfor kostnadsrammen bystyret hadde satt, inklusiv usikkerhetsavsetning som byråden disponerte, eller om det var nødvendig med en høyere kostnadsramme.
Til Byrådsavdeling for miljø og samferdsel sa Vann- og avløpsetaten 18. desember at deres foreløpige vurdering var at kostnadsrammen (P85) var under sterkt press. Vann- og avløpsetaten mente det var lite trolig at kostnadsrammen vil holde. For å kunne vite dette måtte Vann- og avløpsetaten, i tråd med oppdragsbrevet, gjennomgå prosjektet for å se om de kunne kutte kostnader. Den gjennomgangen ble besvart i rapporten som ble overlevert byrådsavdelingen 17. februar 2021.
Skulle Vann- og avløpsetatens bekymring for overraskende høye priser i tilbudet til ny råvannstunnel vært omtalt i årsberetningen?
Nei. Da visste ikke Vann- og avløpsetaten med sikkerhet om konklusjonen ville være at kostnadsrammen burde økes, eller om det fantes andre alternativer. Offentlig informasjon om priser i februar uten at byrådet verken hadde en anbefaling om anbudene burde avlyses eller om kostnadsrammen burde økes, ville sette kommunen i en uheldig posisjon som ville kunne føre til økte kostnader på framtidige kontrakter og dermed også for innbyggerne på sikt.
Hvorfor var det nødvendig med en ekstern kvalitetssikring? Hadde ikke byråden tilstrekkelig informasjon da Vann- og avløpsetaten leverte sin anbefaling?
17. februar hadde byråden Vann- og avløpsetatens grundige vurdering og analyse. Men det var også den eneste vurderingen som forelå. Konklusjonene til Vann- og avløpsetaten var klar; en skulle ikke endre prosjektet i vesentlig grad; ikke endre teknologi; ikke avlyse konkurransen. Vann- og avløpsetatens klare anbefaling var at byrådet bør be bystyret om å øke kostnadsrammen.
Her sto byrådet overfor en av de største investeringsbeslutningene i Oslos historie, og en betydelig utgiftsvekst. Derfor var det naturlig å kvalitetssikre konklusjonene til Vann- og avløpsetaten. Byråden hadde flere spørsmål som måtte belyses: Er det klokt å legge frem en sak på dette grunnlaget? Skal vi bare godta de høyere prisene som de private selskapene har lagt inn? Er det virkelig slik at prosjektledelsen i Vann- og avløpsetaten ikke klarer å kutte mer enn 230 millioner i et prosjekt til 12.7 milliarder? Og når alle som har levert tilbud, har levert høyere priser, burde vi ikke lyse ut på nytt for å se om vi kunne oppnå lavere priser, selv om Vann- og avløpsetatens råd var at vi ikke burde gjøre det? Og hva om en stor andel av de økte kostnadene skyldes organiseringen i Vann- og avløpsetaten?
Byrådsavdelingen ville derfor gjennomføre en ekstern vurdering av VAVs interne analyse og forslag. Også i store statlige jernbaneprosjekter som har store kostnadsoverskridelser gjennomføres ekstern kvalitetssikring av kostnadsøkninger før statsråden går til Stortinget og ber om en økning i kostnadsrammen (ref St. Prp. om noen jernbaneprosjekter i mars 2020).
Byrådsavdelingen var ikke trygge på å gå til bystyret før etatens vurderinger var gjennomgått av en tredjepart. Bare da ville bystyret kunne få et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag slik det forutsettes i informasjonsplikten.
Hvordan forklarer byrådet at det ikke har kommet noen løypemelding om prosjekt Ny vannforsyning, mens man har gitt dette ved ny Fornebubanen ny Hovedbrannstasjon?
Det er sentrale forskjeller i disse tre prosjektene, som forklarer hvorfor informasjonsflyten har vært annerledes.
Når det gjelder Fornebubanen, så har Fornebubanen-prosjektet fullmakt til å gjennomføre prosjektet innen styringsrammen – P50. Det er Oslopakke 3, ikke byrådet, som disponerer differansen mellom P50 og P85. Det var naturlig å orientere bystyrets organer om situasjonen, ikke minst fordi økonomien i Oslopakke 3 er stram. Samtidig er det ikke før om vel et år at Oslopakke 3 må ta stilling til om usikkerhetsavsetningen skal utløses, noe som gjøre det mer naturlig med en løypemelding.
Når det gjelder ny hovedbrannstasjon, så var prosjektet fremdeles under prosjektering, på det tidspunktet det ble orientert om hovedstasjonsprosjektet.. Dvs. at det ikke var vedtatt eller lagt frem kostnadsramme før for bystyret. Formålet med orienteringen til bystyret var derfor å orientere om at midlene som var satt av til prosjektet i økonomiplanperioden ikke var tilstrekkelig.
I prosjektet ny vannforsyning er det snakk om å utvide en kostnadsramme i et pågående prosjekt hvor tilbud var under evaluering. Det var derfor behov for å gjøre flere avklaringer, for å kunne gi en sikrere anbefaling mht. utvidelse av kostnadsrammen for å kunne sette bystyret i stand til vurdere og fatte vedtak i saken.
Hvorfor har byråden “ruget på” informasjonen om denne kostnadssprekken. I InterCity-prosjektet så har samferdselsministeren orientert Stortinget om at en kostnadssprekk ville komme?
Det er alltid risikabelt å sammenlikne prosesser, fordi det kan være informasjon som mangler.
Hvis en ettergår hva som har skjedd i InterCity-prosjektet er det mulig å finne ut hvor lang tid det gikk fra Bane NOR informerte om at kostnadsrammen for dette prosjektet kunne være truet, og til Stortinget ble informert av samferdselsministeren om dette.
Deretter gikk det halvannet år før regjeringen kom til Stortinget med forslag til en ny, kvalitetssikret kostnadsramme 11, mai 2021.
Til sammenlikning fikk Byrådsavdeling for miljø og samferdsel Vann- og avløpsetatens redegjørelse om at kostnadsrammen ikke var tilstrekkelig den 17. februar 2021. Deretter gikk det tre måneder og en dag før bystyret ble informert om dette i en egen byrådssak og i forbindelse med at byrådet la frem revidert budsjett den 20. mai.
mars 2020 (OBS: Arild Hermstad byråd. Lan Marie Berg kom tilbake fra foreldrepermisjon i august 2020)
Første tilbud mottas. mars 2020 gikk tilbudsfristen ut for den første entreprisen i prosjektet, byggingen av fjellhall på Huseby (E8). Få tilbydere. Ikke vurdert som hensiktsmessig å utlyse anbudskonkurranse på nytt fordi det ikke ville gi lavere pris eller flere tilbydere.
Selv om tilbudene lå høyere enn tidligere beregnet, vurderte Vann- og avløpsetaten (VAV) at avviket på denne første kontrakten kunne håndteres innenfor etatens tildelte styringsramme for prosjektet. Etaten har forklart at høyt priset tilbud ikke kunne sluttes som at de neste tilbudene også ville være høyere.
Etter kostnadskutt i innlevert tilbud (fra 950 til 64? millioner over forventning), var VAVs vurdering at kostnadsøkningen var håndterbar innenfor etatens ramme p50. Innenfor p50 var det satt av 1,1 mrd til “forventede tillegg”, en usikkerhetsavsetning eller buffer, som tar høyde for at noen kontrakter kan bli dyrere enn forventet. I prosjektet er det tilsammen 10 entrepriser, hvorav 3 av dem er store. E8 og E5 er to av de tre store entreprisene. og var den entreprisen som var heftet med størst usikkerhet. Dermed er usikkerhet i prosjektet totalt sett redusert med mye, selv med et større antall gjenstående entrepriser.
August 2020
Kontrakter for E8 signeres.
September 2020
Kvartalsrapport fra VAV der byrådsavdelingen får informasjon om at tilbudene på E8 var dyrere enn forventet.
5. november 2020
Referat fra møte mellom VAV og Byrådsavdeling for miljø og samferdsel (MOS): VAV opplyser at økonomien i prosjektet er meget stram. Etaten vurderer og gjør tiltak som kan forbedre bildet, og det vil bli gjort en ny og grundig gjennomgang etter at tilbudene om den neste store entreprisen er mottatt 23.11.2020. Avtalt nytt møte 4. des, omberammet til 18. des. etter ønske fra VAV.
23. november 2020
Tilbudsfrist E5. VAV kan åpne tilbudene som er kommet inn på råvannstunnel, entreprise E5.
18. desember 2020
Møte mellom byrådsavdelingen og VAV. Etaten varslet byrådsavdelingen da at om at tilbudene på entreprise E5 var overraskende høye og at kostnadsrammen med stor sannsynlighet ikke kunne holdes. Etatens vurderinger var ikke ferdigstilt. Det betyr at verken byrådsavdeling eller etaten på dette tidspunktet visste hva etaten ville komme fram til og om etaten ville mene at byrådet måtte gå til bystyret for å be om økt kostnadsramme.
Etaten hadde ikke gjennomført en gjennomgang av prosjektet og visste ikke hva en eventuell ny kostnadsramme ville måtte være.
Etaten skulle levere en redegjørelse om årsaken til overskridelsen, og vurdere muligheten for kutt slik at prosjektet likevel kunne gjennomføres innenfor kostnadsrammen.
Tidlig februar 2021
VAV signerer sin årsberetning . Årsberetningen omhandler aktivitet i 2020. I tillegg omhandler årsberetningen regnskapsmessige og budsjettmessige forhold i 2020. Arbeidet med veivalgene videre for ny vannforsyning var ikke avklart på tidspunkt for ferdigstilling av årsberetning
17. Februar 2021
VAV sin vurdering er ferdigstilt og rapport overleveres byrådsavdelingen. VAV vurderer at det beste alternativet for kommunen er å øke kostnadsrammen. Dette er første tidspunkt byrådsavdelingen får etatens konklusjoner etter en full gjennomgang av prosjektet sett i lys av høye priser i anbudene. Rapporten gir konklusjon på at kostnadsrammen må økes, og hva kostnadsrammen bør økes til. VAV vurderte at ny styringsramme må settes til 15,2 mrd. (+ 4,3 mrd. kroner) og ny kostnadsramme settes til 15,9 mrd. (+3,4 mrd.)
Etaten mente også at det var en prisøkning i markedet som var årsaken til økningen, og begrunnet anmodningen om økt kostnadsramme med at den mente det ikke var sannsynlig at det ville bli billigere å utsette gjennomføring av prosjektet og heller ta dagbøter, lyse ut anbud på nytt eller endre drivemetode fra tunnelboremaskin til konvensjonell sprenging da ingen av disse alternativene var vurdert som billigere eller bedre.
Byrådsavdelingen hadde mottatt VAVs anbefaling, men var ikke sikker på at det riktige var å øke kostnadsrammen eller om det fantes andre løsninger.
Var VAVs vurderinger om at det beste var å øke kostnadsrammen riktige? Burde kommunen utsette prosjektet, eller lyse ut på nytt? Hadde VAV beregnet riktig beløp?
Byrådsavdelingen måtte vurdere om det ville det lønne seg for kommunen å avlyse konkurransen og dermed utsette – til tross for dagbøter – i tilfelle man kunne fått lavere pris. Eller om det ville være billigere og bedre om VAV valgte en annen drivemetode.
Det var snakk om svært høye beløp og vurderingene VAV gjorde med tanke på markedssituasjonen, og prosjektets valg og organisering ville være kritiske for retningsvalget.
Byrådsavdelingen ville derfor sette i gang en ekstern kvalitetssikring av VAVs analyser for å så raskt kunne gå til bystyret med en sak, enten saken ville dreie seg om å øke kostnadsrammen eller om det fantes andre og bedre alternativer.
Dette er vanlig praksis i store investeringsprosjekter og også når sakene omhandler større kostnadsoverskridelser i store prosjekter.
Før analysene til VAV var vurdert eksternt, hadde ikke byråden et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag til å kunne gi en anbefaling til byrådet eller bystyret.
22. februar – 28. februar 2021 (vinterferie)
4. mars 2021
Minikonkurranse om ekstern kvalitetssikring lyses ut. 1 tilbyder (Holte consulting).
12. mars 2021
Byråden orienteres om VAV-rapporten.
Byråden fikk en muntlig gjennomgang av VAVs anbefalinger og byrådsavdelingens igangsettelse av ekstern kvalitetssikring.
15. mars 2021
Kvalitetssikring settes i gang. Den 15. mars fikk Holte consulting oppdraget med å kvalitetssikre VAVs redegjørelse og reviderte kostnadsestimater.
Byråden var ikke sikker på at en økning av kostnadsrammen som VAV foreslo var nødvendig og at det ikke var andre muligheter for besparelser ved å avlyse den pågående anskaffelsen og finne alternative løsninger. Hvis kostnadsrammen måtte økes, ville byråden forsikre seg om at VAVs vurderinger var riktige.
Byråden ville også vite at det ikke var svakheter i VAVs organisering av dette prosjektet som skulle tilsi at det ikke var tilrådelig å fortsette, eller å øke kostnadsrammen.
Holte skulle vurdere:
● Er prosjektet organisert optimalt for å ha en god kostnadsstyring?
● Er arbeidet for å identifisere mulige kostnadskutt i prosjektet uttømmende og er foreslåtte kutt mulige og realistiske
● Er valget av drivemetode så godt underbygget at det fremstår som det riktige valget?
● Er fremdriftsplanen realistisk?
● Er anbefalte veivalg for E8 og E5 tilfredsstillende underbygget?
● Er den nye kostnadskalkylen godt fundert, og er den realistisk?
Denne tryggheten hadde byråden ikke før Holtes rapport forelå den 10. mai. Bystyret fikk seg forelagt en sak den 20. mai.
16. mars 2021
Byrådsleder informeres om VAVs anbefaling og at det er satt igang en ekstern kvalitetssikring.
18. mars 2021
VAV ferdigstilte sin evaluering av tilbudene i E5. Fra 23. november 2020 til 18. mars 2021 har tre arbeidsgrupper i VAV vurdert tilbudene: 1) Pris, 2) Kvalitet og 3) Miljø. For at arbeidsgruppene som vurderte tilbudene på Kvalitet og Miljø skal kunne gjøre uhildede vurderinger, skal de ikke vite prisen.
Entreprenører som leverer tilbud på prosjekter i milliardklassen, legger inn en omfattende innsats og penger som vil være tapt dersom de taper anbudet. Det er avgjørende at kommunen oppleves som en trygg og forutsigbar oppdragsgiver og at det ikke sås tvil om at kommunens vurderinger er rettferdige. Hvis kommunen oppfattes som useriøs, eller bryter med god skikk, kan det i ytterste konsekvens skremme tilbydere fra å levere tilbud til kommunen og prosjektene og kostnadene for innbyggerne blir høyere, enten prosjektene betales over skatteseddelen eller gebyret.
Etter at VAV har vurdert tilbudene i entreprisene vil etaten vanligvis kunne tildele kontrakt til det beste tilbudet.
Dette har etaten avventet i påvente av behandling av (på dette tidspunktet) eventuell ny kostnadsramme i bystyret.
29. mars – 5. april 2021 (påskeferie)
7. april 2021
Møte i Samferdsels- og miljøutvalget i bystyret. VAV presenterer årsberetning for aktivitet i 2020.
I tillegg omhandler årsberetningen for 2020 regnskapsmessige og budsjettmessige forhold i 2020. Arbeidet med veivalgene videre for ny vannforsyning var ikke avklart. Derfor er det ikke omtalt i årsrapporten.
10. mai 2021
Holte-rapporten mottas.
Kvalitetssikrer underbygger VAVs vurderinger om at det billigste og beste alternativet til kommunen er å øke kostnadsrammen.
Holte mener at etaten er skikket for å gjennomføre oppdraget, men har en rekke anbefalinger for å gjøre organisasjonen mer robust over tid og for å øke muligheten for å redusere kostnader på sikt.
Kvalitetssikrer vurderte at det var behov for å øke kostnadsrammen til P50 15,7 og P85 17,7. Økningen i kostnadsramme (p85) er nesten 2 milliarder kroner mer enn VAV sin beregning. 2 mrd. utgjør prosjektets usikkerhetsavsetning.
20. mai 2021
Byrådssak legges frem. Sak basert på kvalitetssikrede tall om ny kostnadsramme lagt frem for bystyret, etter seks arbeidsdager.
1. juli 2021
Frist for bystyret til å vedta økt kostnadsramme. Byråden har skjøvet på kontraktsinngåelse. Men et vedtak må treffes før 1.juli for å holde fristen til Mattilsynet om å ferdigstille ny vannforsyning innen 1.1. 2028.
